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應對城市收縮:再中心化是城市瘦身強體的良藥?
  發布時間:2019-04-24 10:46   來源:城市怎么辦

4月8日,國家發展改革委官網發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》,首次提到了“收縮型中小城市”概念。文件指出:“對于收縮型中小城市,《重點任務》稱要瘦身強體,轉變慣性的增量規劃思維,嚴控增量、盤活存量,引導人口和公共資源向城區集中。”

什么是收縮型城市?收縮城市的類型和特征有哪些?什么原因導致了它們的收縮?又該如何應對收縮之勢?中國是否出現收縮型城市?中國所謂的收縮城市與其他國家相比處于一個什么狀態?

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何謂收縮城市

1988年德國學者H?u?ermann H.and W.Siebel提出“收縮城市(Shrinking city)”一詞 ,用來形象地描繪人口大量流失以及由此導致的城市局部地區空心化現象。其后,這一術語被“收縮城市國際研究網(Shrinking City International Research Network)”沿用,并將城市收縮定義為“人口規模在1萬以上人口密集的城市區域,面臨人口流失超過兩年,并經歷結構性經濟危機的現象”。Oswalt P.and T.Rieniets將收縮城市定義為暫時或永久失去了大量的居民,且人口流失數量占總人口至少10%或年均人口流失率大于1%的城市。

盡管目前國際上對收縮城市的定義還尚未達成一致,但是普遍認為人口減少是城市收縮的主要標志。城市收縮是城市發展過程中出現的一個特殊階段和形態,它是與城市增長、平穩發展和復興相連的一個發展階段。

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中國收縮城市的類型與特征

關于中國收縮城市的研究肇始于2013年,清華大學的城市規劃學者龍瀛等三人比對了2000年、2010年的全國第五、第六次人口普查數據發現,中國5萬多個鄉鎮和街道辦事處覆蓋的國土中,有1/3的人口密度在下降。

繁榮的城市都是朝氣蓬勃的場景,但人口流失的城市各有各自的原因和特點,實證數據表明,在中國超過650個行政城市中,180個城市的人口都在減少,龍瀛將中國的收縮城市分成四個類別:

第一類收縮城市是資源枯竭型的,比如黑龍江的四大煤城,無一例外都屬于收縮城市,人口在流失。

第二類是挨著大城市、本身沒有那么發達的小城市,隨著經濟的發展和交通便利的增加,它一部分的城市人口都流失去了大城市,這是一種城市收縮的原因 。

第三類是工業轉型的城市,也屬于收縮城市的一類。

第四類是人為的收縮城市。從行政視角來識別時,城市分分合合有時也會造成土地或者數字上的收縮城市,這種在中國并不少見,因為空間在調整、邊界在調整。另外,一些政策會加速城市收縮,比如從2017年開始的搶人大戰,這加速了很多城市人口的流失,而收縮城市連搶人的資格都沒有。再比如像長江經濟帶、大灣區的一些鼓勵政策,會最終越來越鼓勵大城市。

夜光數據顯示的中國收縮城市

中國的收縮城市與發達國家不同,龍瀛也總結出了中國收縮城市的四個鮮明的特點:

首先,中國有大量的城市在萎縮,占全國城市的27.5% 。

其次,部分中國的收縮城市在人口減少的同時也在經歷面積的擴張。2000-2010年期間,幾乎所有萎縮的城市都經歷了快速的城市擴張,這與人口減少的情況以及發達國家的情況形成了對比。

另外,中國城市人口減少的比例遠低于發達國家,在發達國家中,收縮城市的典型是底特律,收縮了50%以上,而中國的大部分收縮城市只收縮了5%-10%。

最后,大多數萎縮的城市在人口減少的過程中經歷了經濟增長,這也是中國收縮城市的一個鮮明特點。

03

城市收縮的原因

得益于大數據和開放數據,龍瀛和中山大學李郇教授等于2014年11月共同發起了“中國收縮城市研究網絡”,并以齊齊哈爾為例揭示我國收縮城市的動因與現狀。綜合國內外有關城市收縮的案例進行分析,主要原因如下:

經濟結構的調整

隨著工業化和全球化在世界范圍內的開展,原有的貿易路線開始改變,工業、資本、勞動力也隨之遷移。老工業基地集中反映了聚集經濟的缺點,比如土地和勞動力的高成本和新增業務空間的缺乏。同時,技術創新也使得企業越來越自由,交通和資源對區位的影響力下降,越來越多的企業搬出了老工業基地。這些大規模的經濟結構改變造成了歐洲地區的“去工業化”, 典型城市如英國的倫敦、曼徹斯特、利物浦、伯明翰、格拉斯哥、謝菲爾德和紐卡斯爾等。另外,美國的“銹帶”也屬于這一情況。

圖片來源:中國收縮城市研究網絡

社會人口結構的改變

社會結構的改變最重要的表現形式即是人口的老齡化和家庭結構的變遷。伴隨人口老化帶來的的生產能力和需求下降,城市也會因人口增長和經濟增長乏力而出現收縮,這一點在德國等歐洲國家十分普遍。而日本也是因為全國性的人口老齡化導致人口自然增長率下降,再加上不少年輕人在就業的吸引下移入工作機會更多、生活水平更高的大城市,從而使得不少城鎮面臨著收縮的局面。

城市空間結構的改變

城市空間結構改變和城市人口下降是互相影響的。在美國,“白人群飛 (white flight)”和“汽車文化 (car culture) ”導致美國大城市郊區化的兩個重要原因。一定程度上,促使了中心城區的衰退和城市的無序蔓延,使得城市的居住環境大打折扣,人們也隨之遷移。還有學者認為城市擴張和人口減少可以并存,如英國利物浦和德國萊比錫。期間伴隨著城市形態和城市政策的變化。

圖片來源:中國收縮城市研究網絡

資源的枯竭

資源枯竭型城市的萎縮和衰落是常見的現象,也是當資源耗盡后可以預見的結果。礦業城市一般都會依賴一個城市中具有統治地位的礦產公司來帶動發展,而國際礦產市場的起落決定了公司命運甚至城市盛衰。氣候條件、知識教育、衛生服務以及交通運輸是影響礦業城市生活方式的重要因素,對礦業城市人口的變化產生重要影響。當國際能源資源市場出現大的變動,或者城市本身的資源即將耗盡,那么只有成功地抓住機會進行轉型才能使城市高質量的收縮甚至增長。

政治因素

政治的動蕩和行政區劃的調整是城市收縮的重要原因,德國就是一個很好的例子。其城市收縮現象集中在原民主德國所轄區內,1989年兩德合并后,原東德人口開始大量遷入西德各州。在1990年代中期國際分工進一步加強的趨勢下,德國許多制造企業都開始向原材料和人力成本更加低廉的發展中國家轉移,從而進一步導致了新聯邦州地區的工業城市產業功能全面萎縮和人口迅速下降。

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城市再中心化可否成為應對城市收縮之勢的一劑良藥?

在了解“再中心化”之前,我們先要知道與之相對應的一個詞:“去中心化”,所謂去中心化,是指不讓城市規模擴的太大,把生產、生活要素向中小城市和縣城分散,以減輕特大城市的供給壓力和對中小城市的虹吸效應。

從目前的情形來看,去中心化已經不太適用于遭遇收縮困境的城市了,繼續實施去中心化的措施會造成資源的大量浪費,甚至產生無人居住的“鬼城”。從國際經驗來看,很多城市的發展,都經歷了中心城區由去中心化向再中心化的轉變。所謂“再中心化”,是指一座城市的中心城區通過整合和集聚資源,努力打造各具特色的中央功能空間,來全面展示其繁榮繁華的城市魅力。這讓我們不禁思考,在應對城市收縮之勢時可否利用再中心化的思路,通過對收縮城市內部資源的再集聚實現高效利用以一轉頹勢。

同時,從宏觀經濟學角度來說,中國經濟實現新一輪經濟增長,僅僅依靠一線城市的單極增長,是難以實現的,也是難以持續的,經濟發展“結構”方面的問題也會越來越突出。中國幅員遼闊,中國經濟應當推行的一個戰略是,在東部、中部和西部增加新的增長極,實現中國經濟多極化。而要實現中國經濟多極化,一個重要措施就是收縮城市再中心化,通過推動區域均衡發展,實現經濟增長。

那么,該如何通過城市再中心化應對城市收縮、實現瘦身強體呢?

首先,厘清文化認同、挖掘街區文化為主線的再中心化。再中心化過程中,功能再造與文化重塑是相輔相成的,而且基于文化認同的功能再造,將取得文化與功能渾然天成的極佳效果。中心城區通過中央商務區CBD、中央文化區CCD、中央創新區CRD、中央休憩區CED、中央居住區CLD等功能空間建設來實現其再中心化。城市的每個街區,都有其歷史和故事,它們是城市發展的記憶和印證。有的是顯性的,例如建筑和街道;有的是隱性的,例如根植于人們心中的某些認同。所有這些有形和無形,共同構成了街區固有的文化,其往往是獨特的,難以拷貝的。充分挖掘街區的獨特文化,然后結合未來發展趨勢明確其主體功能,并通過不斷塑造和強化,形成具有自身鮮明特征的特色功能街區。

其次,收縮型城市與非收縮型城市發展要分類施策。非收縮型城市要提高產業支撐能力、公共服務品質,促進人口就地就近城鎮化;收縮型中小城市要瘦身強體,引導人口和公共資源向城區集中。收縮型城市與非收縮型城市只有在區域協同發展的新模式下,分配好土地、資金、人才等各種資源要素,搞好產業分工,才能讓非收縮型城市發展得更大更強,同時也讓“收縮性城市”不再收縮,即使人口等出現收縮,經濟發展、產業等也不會收縮,而是更具發展活力。

最后,要讓“收縮型城市”通過再中心化的方式重現活力。在重構新型城鎮化空間格局的背景下,將優化城市群-都市圈-中小城市-特色小鎮這一結構下的土地、資金等要素進行合理配置,最終實現人口、產業在這一空間格局內的再分配。譬如,全面落實城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策,在安排各地區城鎮新增建設用地規模時,進一步增加上年度農業轉移人口落戶數量的權重,探索落戶城鎮的農村貧困人口在原籍宅基地復墾騰退的建設用地指標由輸入地使用。在符合土地用途管制政策的前提下,允許都市圈內城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨地區調劑等。同時,依托“收縮型城市”土地和人力要素成本較低的優勢,由其負責制造等大流通量、低附加值環節,與非收縮型城市有所分工,形成梯度轉移的格局。

【參考資料】

[1] 近三成地級市出現人口流失?官方首提收縮型城市什么概念?第一財經資訊 2019.04

[2] 城市為何收縮?城市如何增長?網絡智酷 2019.04

[3] 收縮城市:有搶人的,就有“丟人”的 城市數據團 2019.04

[4] 城市:收縮型城市的興與措 新型城鎮化研究中心 2018.05

[5] 張學良,劉玉博,呂存超.中國城市收縮的背景、識別與特征分析[J].東南大學學報(哲學社會科學版),2016,18(04):132-139+148.

[6] 郭源園,李莉.中國收縮城市及其發展的負外部性[J].地理科學,2019,39(01):52-60.

[7] 胡建兵 特約評論員. 協同發展讓“收縮型城市”再現活力[N]. 中國商報,2019-04-11(P02).

供稿:余 杰

審核:李明超

  作者:  編輯:陳俊男
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